本文摘要：——政府采购电子卖场的运营主体分析《深化政府采购制度革新方案》要求建设集中采购机构竞争机制。集中采购机构开展竞争，是围绕着集中采购业务，即集中采购目录内品目的采购业务的竞争。 《政府采购法》划定，纳入集中采购目录属于通用类的政府采购项目，应当委托集中采购机构署理采购。作为协议供货的电子化平台，政府采购电子卖场解决的是集中采购目录以内、公然招标限额尺度以下的政府采购，也应当属于集中采购业务，委托集中采购机构执行。 现在，中央单元的政府采购电子卖场业务均由集中采购机构负担。

——政府采购电子卖场的运营主体分析《深化政府采购制度革新方案》要求建设集中采购机构竞争机制。集中采购机构开展竞争，是围绕着集中采购业务，即集中采购目录内品目的采购业务的竞争。

《政府采购法》划定，纳入集中采购目录属于通用类的政府采购项目，应当委托集中采购机构署理采购。作为协议供货的电子化平台，政府采购电子卖场解决的是集中采购目录以内、公然招标限额尺度以下的政府采购，也应当属于集中采购业务，委托集中采购机构执行。

现在，中央单元的政府采购电子卖场业务均由集中采购机构负担。在协议供货制度从中央向地方推广的历程中，一些地方的电子卖场建设运营主体却不是集中采购机构，而是财政部门。政府采购电子卖场的运营主体到底是财政部门还是集中采购机构？财政部在中央单元开展协议供货制度的文件中明确了财政部门和集中采购机构的权责，但政府采购法例文件中却缺乏关于协议供货制度的详细划定。地方在电子卖场业务执行中并没有完全参照中央单元电子卖场的运营模式，而是依据各自差别的认识确立了差别的运营主体。

集中采购机构开展竞争，要不要在电子卖场业务中开展竞争？如果电子卖场也是竞争的业务之一，那么归属于财政部门的电子卖场与归属于集中采购机构的电子卖场之间的竞争，不就成了财政部门和集中采购机构之间的竞争吗？政府采购电子卖场的运营主体归属问题本质上是协议供货标后执行中运营主体的归属问题，这看似是一个小问题，但正是对这个小问题的差别认识，造成了当前集中采购机构差别的生长状况，甚至还将影响集中采购机构的生存与生长。对这个问题举行研究，并不是要改变现状，而是要厘清电子卖场监视治理职能和执行职能的界限，同时在集中采购机构开展竞争的大配景下探索电子卖场的生长和集中采购机构的未来。财政部文件对执行协议供货制度的划定财政部在《中央单元政府采购治理实施措施》（财库〔2004〕104号）、《中央单元政府集中采购治理实施措施》（财库〔2007〕3号）、《财政部关于进一步做好中央单元政府集中采购事情有关问题的通知》（财库〔2009〕101号）三份文件中对中央单元协议供货执行中各方的职责举行了明确划定。

这三份文件始终贯彻《国务院办公厅转发达政部关于全面推进政府采购制度革新意见的通知》（国办发〔2003〕74号）关于政府采购治理职能与执行职能分散的要求。《中央单元政府集中采购治理实施措施》（财库〔2007〕3号）在总则中划定：“政府集中采购实行监视治理职能与操作执行职能相分散的治理体制。财政部是中央单元政府采购事情的监视治理部门，卖力政府集中采购运动中的各项监视治理职责。中央单元和集中采购机构推行操作执行职能，接受财政部的监视治理”。

作为主管部门的财政部，在协议供货执行中主要负担了治理职能，卖力对协议供货或定点采购的治理、执行要求和处罚等作出划定。财政部卖力存案的事项有：采购方案（包罗拟接纳的采购方式、采购进度计划、供应商资格条件、评标或评审尺度、中标或成交供应商数量或淘汰比例、服务答应条件和协议有效期等内容）；集中采购机构组织的协议供货、定点采购协议书副本。

卖力审批的事项有：集中采购机构组织实施协议供货采购、定点采购，其实施方案、招标文件、中标效果、协议内容中需要变换的；政府集中采购的协议供货协议书、定点采购协议书和财政部门直接支付项目采购条约的变换，涉及支付金额的。财政部对中标供应商履约实施监视治理，对协议供货或定点采购的中标供应商举行监视检查。

涉及对中标供应商处以罚款、克制到场政府采购运动、列入不良行为记载名单等处罚的，应由财政部依法作出决议。作为操作执行部门的集中采购机构，在协议供货中主要负担详细实施的组织事情。

集中采购机构应在协议供货或定点采购运动开始前征求中央单元和供应商等方面的意见，制定采购方案。采购方案应在确定货物、服务项目目录和供应商名单前报财政部存案。集中采购机构卖力确定和通告协议供货、定点采购中标货物、服务项目目录和供应商名单。协议供货或定点采购实施中，集中采购机构应凭据协议约定对实施情况举行跟踪和市场观察，督促中标供应商根据协议划定推行价钱和服务的答应。

同时，还要根据与供应商签订的采购协议内容，对协议产物价钱、定点服务质量、供应商执行协议情况等举行检查和监测，并淘汰考评不及格的供应商。集中采购机构作为采购运动的组织者，可以对违反采购协议划定的行为向社会举行通告，但克制评审专家和供应商到场政府采购运动、罚款等处罚，应由财政部依法作出决议。

作为采购人，中央单元应根据财政部划定和集中采购机构通告的协议供货、定点采购货物、服务项目目录及供应商名单实施采购。供应商违反协议或者不遵守中标答应的，中央单元可以向集中采购机构反映，也可以向财政部反映。

财政部在协议供货执行的划定中，始终坚持“管采分散”原则，将协议供货的详细组织事情委托给集中采购机构。集中采购机构一方面根据财政部的划定，另一方面根据框架协议中与供应商的约定组织开展事情。

协议供货、定点采购的执行以财政部划定和指定媒体及相关媒体配合通告的货物、服务项目目录和供应商名单为准，媒体通告效果纷歧致时，以财政部指定媒体为准。集中采购机构卖力通告事情。

随着互联网技术的飞速生长，通过网站建设的协议供货电子化平台，早期的功效其实就是取代传统媒体宣布货物、服务项目目录和供应商名单，即为采购人提供查询功效，这也是政府采购电子卖场最基本的功效。财政部未出台协议供货制度的详细划定，地方在执行协议供货时本应参照财政部对中央单元协议供货的制度设计，而现实却并非如此。

地方在执行协议供货制度中的认识分歧地方在执行协议供货制度中，一部门省市严格参照中央电子卖场监视治理与执行运营分散的模式，一部门省市的财政部门并没有将电子卖场的运营归属于集中采购机构，而是自己既监视治理又执行运营。这主要源于人们对谁是协议供货公然招标项目的采购人存在分歧。在《政府采购货物和服务招标投标治理措施》（财政部令第18号）废止之前，协议供货项目必须接纳公然招标方式确定商品和供应商。

既然是公然招标项目，就必须有采购人和采购人的委托。协议供货项目的采购人是相关所有预算单元，然而项目招标历程中不行能所有预算单元都到场，这就需要一个能代表所有预算单元的采购人代表，将协议供货项目委托于集中采购机构。（一）财政部门作为采购人代表财政部门作为采购人代表，自然要与中标供应商签订供货条约，但这一采购人代表并不是真正的采购人，采购条约也无法确定详细的采购数量等，因此二者签署的是一个框架协议，在这个框架协议下，再由有关预算单元与中标供应商签订供货条约。

财政部门与中标供应商签署框架协议，财政部门要卖力标后的组织运营事情。因此，财政部门作为政府采购电子卖场的运营主体是没有问题的。

可是，在协议供货早期“定产物、订价格、定服务、定期限”阶段，电子卖场仅为采购人提供查询功效，产物、价钱都是通过公然招标确定下来的，作为采购人代表的财政部门并没有进入执行层面。当“定产物、订价格、定服务、定期限”生长到“定品牌、控价钱、定服务、定期限”阶段时，产物需要不停更新，进而要求价钱举行调整，然而最初的产物价钱是通过招标订价，产物更新的价钱依靠什么手段订价呢？除非是通过法定采购方式获取价钱，否则其他一切价钱调整都毫无依据。在线竞价的实质是询价，因此其价钱也属于通过法定采购方式获取。

事实上，只要不是法定采购方式获得的价钱，其他手段获得的价钱从某种意义上讲都是对价钱的人为干预。而一旦干预价钱，财政部门就进入了微观经济领域的执行层面，类似评判员开始“下场踢球”，自己监视治理自己。而《国务院办公厅转发达政部关于全面推进政府采购制度革新意见的通知》（国办发〔2003〕74号）早已明确要求治理职能和执行职能分散，治理机构不得进入采购市场到场商业生意业务运动。

（二）集中采购机构作为采购人代表集中采购机构是采购署理机构，属非营利性事业法人。其是否可以作为协议供货项目公然招标的采购人代表呢？事实上，集中采购机构因为常年卖力集中采购目录内项目的招标事情，对集中采购目录内的品目是最熟悉和最相识的。集中采购机构一端毗连着采购人的需求，另一端毗连着供应商的供应，第三端还毗连着财政部门的制度政策，在围绕品目设置设置举行协议供货公然招标以及标后的运营中，集中采购机构是最适合负担采购人代表这一角色的。可是，集中采购机构作为采购人代表，也存在着自己委托自己的问题。

采购人和集中采购机构之间自己是一种制衡，如果自己委托自己，就会使这种制衡失去意义。实践中，为制止自己委托自己的状况，集中采购机构往往会在机构内部予以区分，即作为采购人代表的是一个部门，卖力署理业务的是另一个部门。

集中采购机构作为采购人代表卖力运营电子卖场，实际上是财政部门赋予其法定招标署理业务以外新的业务职能。只管运营电子卖场这一业务职能不是法定的，它却有助于集中采购机构更为专业化。鉴于以上两种情况各有利弊，在协议供货的详细实施中，也存在着部门省市将以上两种情况举行综合的做法。

即财政部门作为采购人代表，在协议供货项目公然招标阶段，与中标供应商签署框架协议；在标后电子卖场的运营历程中，委托集中采购机构卖力运营。电子卖场的生长与集中采购机构的未来政府采购电子卖场生长到今天，许多地方已经放弃了公然招标方式，取而代之的是公然征集入围，只管这种公然征集入围尚无执法法例依据。纵然不再接纳公然招标方式，采购人代表的问题依旧存在，采购人代表也依旧需要和入围供应商签署框架协议。在政府采购电子卖场向电商平台学习的历程中，运营主体和传统电子卖场发生了一些新的变化。

其中，最显著的特征是电子卖场的运营主体不再是采购人代表。供应商的入驻方式、生意业务规则由电子卖场制定，供应商与电子卖场运营商签署框架协议。

已往，电子卖场只是作为协议供货的电子化执行平台，其建设运营主体是采购人代表，电子卖场的系统所有者也为采购人代表。如今，电子卖场的建设运营主体是电子卖场运营商，采购人代表仅采购了电子卖场运营商提供的服务，而不是采购了电子卖场系统，采购人代表对电子卖场系统只有使用权而没有所有权。

这种情况实际上是将采购人代表的部门权利和职责让渡给了电子卖场运营商。但电子卖场运营商除了使用在线竞价获取价钱的方式外，其他获取价钱的方式都不是政府采购法定方式。财政部门作为采购人代表，为所有预算单元提供电子卖场平台服务，同时未干预价钱，看起来也没有“下场踢球”。然而，如果严格执行政府采购相关法例，这种电子卖场平台服务仍有待商榷——如果财政部门作为采购人直接采购了电子卖场平台服务，那么集中采购目录内的品目必须委托集中采购机构执行的法定要求又该如何明白呢？在协议供货执行的十几年间，通常电子卖场的运营建设由集中采购机构负担的，可以说集中采购机构的规模都是在不停壮大。

反之，电子卖场的运营建设由财政部门负担的，要么基础就没有集中采购机构，要么就是集中采购机构的业务规模在不停萎缩。从某种意义上说，电子卖场的平台服务取代了集中采购机构所负担的电子卖场运营建设业务。如果集中采购机构开展的竞争涉及电子卖场，而相互竞争的集中采购机构又都使用同一电子卖场的平台服务，竞争的价值何在？如果集中采购机构开展竞争，取消其非营利事业法人性质，那么它和社会署理机构又有什么区别？当集中采购机构变为纯粹的招标署理机构，随着集中采购目录规模越来越小、公然招标限额越来越高，集中采购机构还会有几多招标署理业务？政府采购电子卖场的运营主体问题看似是一个小问题，却折射着新时代政府采购即将到来的大厘革。（作者单元：北京市政府采购中心）泉源：中国政府采购报。

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